背景

自2014年以来，国家发展和改革委员会（“国家发改委”）、商务部、国家外汇管理局等部门颁布了一系列鼓励中国企业境外直接投资的规定及政策, 大幅度地简化了境外投资的政府审批程序和外汇操作流程。在政策鼓励下, 中国企业境外投资项目的数量和规模迅速扩大。然而，2015年下半年以来, 由于人民币汇率波动的影响, 同时为遏制目前存在的一些以境外投资的名义进行的洗钱、外汇套利等不合法、不合规的行为，监管部门对境外投资的监管逐渐收紧。[1]

根据商务部披露的数据，自2016年下半年起至2017年底，我国非金融类对外直接投资增速明显放缓，其中绝大部分月份为负增长。但最新披露的数据显示出新的变化，2017年11月份我国非金融类对外直接投资为212.4亿美元，比上一年同期增长34.9%，为2017年度首次月度同比出现正增长。[2]

作为我国“走出去”战略的重要参与者，民营企业近年来 “走出去”的步伐明显加快，随之带动国内的产品、技术、服务出口，有效促进国内产业进一步转型升级，并深化我国与东道国之间的互利合作，为推进“一带一路”建设做出了积极贡献。与此同时，部分企业在境外投资时也出现了违规经营、盲目决策、恶性竞争、忽视质量和安全管理等问题。2016年12月6日，新华社发布的《发展改革委、商务部、人民银行、外汇局四部门负责人答记者问》表示，已密切关注到近期在特定领域出现的一些非理性对外投资倾向。同时也表示，支持国内有能力、有条件的企业，开展真实合规的对外投资活动；支持以企业为主体、以市场为导向、按照商业原则和国际惯例的对外投资，尤其是支持企业投资和经营“一带一路”建设和国际产能合作。2017年12月23日，国家发改委副主任、国家统计局局长宁吉喆表示，对外投资真实性、合规性审查已经取得阶段性的成效，非理性的对外投资行为得到有效的遏制。[3]

为了进一步规范民营企业境外投资经营行为，提高“走出去”的质量和水平，12月6日，国家发改委、商务部、央行、外交部、工商联联合发布了《民营企业境外投资经营行为规范》（“《规范》”）。

本文将对我国企业境外投资的监管政策要点进行介绍和梳理，并结合近年来发布的“走出去”相关的其他法规解读本次《规范》的重点内容。

境外直接投资政策梳理

《规范》重点内容解读

《规范》主要从五个方面对民营企业境外投资经营活动进行引导和规范。[4]

一、完善经营管理体系

《规范》要求民营企业建立健全境外投资决策、授权管理、财务管理等内部规章制度。

民企在进行境外投资时，普遍存在可行性分析不足、尽调工作不完善、盲目决策、对跨境并购和当地法律不熟悉等问题，因而面临较大的投资风险。

2016年1月，外管部门开始要求各银行在办理境外投资业务时，加强展业履职调查。此外，外管部门对购汇金额较大（通常指购汇金额在5,000万美元以上）的境外投资一般会要求银行陪同对外投资企业到外管部门进行事先约谈。

2016年12月6日，外汇局发布了《发展改革委等四部门就当前对外投资形势下中国相关部门将加强对外投资监管答记者问》，强调监管部门密切关注在房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域出现的一些非理性对外投资的倾向，其中特别指明，“大额非主业投资、有限合伙企业对外投资、母小子大、快设快出等类型对外投资中存在风险隐患”。

财政部制定的《国有企业境外投资财务管理办法》（“《办法》”）于2017年8月1日起正式施行。财政部资产管理司有关负责人表示，国有企业境外投资业务取得长足发展的同时，也出现了有些项目资产状况不佳、盈利能力不强、投资回报率偏低等问题，究其根源，企业财务管理能力和水平与之不相适应是重要原因。部分企业境外投资财务管理存在以下突出问题：事前决策随意，可行性论证流于形式；事中管理薄弱，财务风险管控不力；事后监管缺位，对有关决策和执行主体约束不力。[5]为此，《办法》作出一系列规定，要求：明晰境外投资财务管理职责；明晰境外投资财务管理职责；规范境外投资事中运营财务管理；加强境外投资财务监督。

2017年1月26日，国家外汇管理局发布《关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》，强调要加强境外直接投资真实性、合规性审核。境内机构办理境外直接投资登记和资金汇出手续时，除应按规定提交相关审核材料外，还应向银行说明投资资金来源与资金用途（使用计划）情况，提供董事会决议（或合伙人决议）、合同或其他真实性证明材料。

在此基础上，《规范》强调，民营企业也应建立完善的内部风控制度，防范各种投资风险，强调民营企业在境外投资经营活动中应遵守我国和东道国（地区）的法律法规，遵守有关条约规定和其他国际惯例，依法经营、合规发展，加强境外风险防控。

《规范》对民营企业提出各项具体要求，包括：明确内部投资管理部门及职责，完善境外投资管理及风控制度、加强对境外分支机构财务监督，审慎开展高杠杆投资、完善境外经营评价、考核和激励办法，提高境外投资绩效水平、加强国际化经营人才培养、开展派出人员培训等，以便提高民营企业应对投资风险的能力。

二、依法合规诚信经营

《规范》要求民营企业及其境外分支机构认真履行国内外相关手续，开展公平竞争，诚信经营。

《规范》重申民营企业境外投资如涉及敏感地区、敏感行业的需经过主管部门的核准，其他情形，须申请备案。监管部门今后将继续严控房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部，及在境外设立无实业项目的私募基金等领域的境外投资。

部分民营企业此前曾通过开展无真实交易基础的境外投资，达到非法获取外汇、洗钱，和向境外大量转移资产的目的。2017年监管部门加强了对境外投资真实性的审核，要求企业提供真实详尽的资料，并对境外投资真实性进行承诺。《规范》也进一步重申不得以虚假境外投资非法获取外汇、转移资产和进行洗钱等活动。《规范》第十一条直指规范民营企业内保外贷业务：依规承诺对外融资。民营企业在境外跟踪拟使用中国金融机构信贷保险的项目，未取得有关金融机构出具的承贷、承保意向函前不得做出对外融资或保险承诺。2017年8月1日，外管局对内保外贷业务开展明确表态，积极支持包括银行和企业在内的市场主体开展真实合规的内保外贷业务，严厉打击虚假担保和恶意担保等违规行为。[6]2017年8月，发改委等部门联合发表的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》规定了开展境外投资的负面清单。《规范》规定在银行和外管局审核通过前不得做出对外融资或保险承诺，是外汇监管进一步加强的举措。《规范》实施以后，境内企业需待银行完成对项目的尽职调查，和通过外管局的约谈后，才可进行境外融资。

此外，部分“走出去”的民营企业在境外的经营活动也存在不规范的问题。《规范》明确民营企业的境外经营活动应遵守依规承诺对外融资，坚持公平竞争，坚决抵制商业贿赂，与境外相关方订立书面合同并严格履行，根据东道国（地区）法律、相关条约的规定，认真开展知识的创造、运用、管理和知识产权保护工作，依法保护消费者权益，依法纳税等规定，做到合法合规、诚信经营。

三、切实履行社会责任

《规范》鼓励民营企业在境外投资过程中热心公益事业，增进文化交流，树立服务社会的良好企业形象。

《规范》指出民营企业应加强属地化经营，派驻境外人员要努力适应东道国（地区）社会环境，尊重当地文化、宗教和风俗习惯，加强社会沟通，与东道国（地区）政府保持良好关系，坚持义利并重，积极参与当地教育、卫生、社区发展等公益事业，加强与东道国（地区）高等院校、科研机构、有关企业等的合作，塑造中国民企境外投资的良好形象。

随着“一带一路”政策地推动，中国企业必定会扎根不同土壤，面对着前所未见的复杂文化和环境。中国是一个负责任的大国，企业作为中国直接对外接触的窗口，更加需要严格要求自己，履行社会责任，维护中国在国际上的形象。塑造良好的企业形象，不仅仅是为自身，也是为了全体中国企业的长远未来考虑。“覆巢之下焉有完卵”，一旦中国企业的整体形象有了污点，那么无论是民营企业还是国营企业，都会失去当地政府和人民对于中国的信任。

目前存在部分民营企业内部监管不严、唯利是图、违反当地劳动法规、无视安全生产要求等现象。这些行为虽然可以获得短暂的利益，但牺牲了更加长远的利益，不利于更多中国企业进入相关市场，有损当地人民对中国企业的信任。

因此《规范》的出台，呼吁民营企业尊重当地文化、风俗、法律，切实履行企业社会责任，热心公益事业，增强企业属地化，多雇佣当地员工。这一系列呼吁都是为了促使民营企业可以加强管理，提高意识，维护自身与国家的形象，是“走出去”的企业成为具有世界影响力的国际化企业的必经之路。

四、注重资源环境保护

《规范》倡导民营企业提高资源节约、环境保护意识，遵守东道国环保法规，履行环保责任和相关法律义务。

环境问题如果得不到妥善处理，会引发“走出去”企业与当地居民和政府的紧张关系，如出现重大环境事故甚至可能引起东道国（地区）采取对我国的规制措施，进而影响境外投资的发展。

商务部、环境保护部于2013年2月18日印发的《对外投资合作环境保护指南》规定了，要引导我国的企业在对外投资合作中进一步规范环境保护行为，要引导企业履行环保社会责任，推动对外投资合作可持续发展。

在此基础上，《规范》进一步指出，“民营企业在境外坚持资源节约、环境友好的经营方式”。就事前、事中、和事后分别进行规定：

1、投资前：项目建设前要开展环境影响评价，收购境外企业前要对目标企业开展环境尽职调查，重点评估其在历史经营活动中形成的危险废物、土壤和地下水污染等情况以及目标企业与此相关的环境债务；

2、项目进行中：要依照东道国（地区）环保法律法规规定，申请项目建设相关许可；生产经营活动应采取合理措施降低可能产生的不利影响，开展清洁生产，推进循环利用减少生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放；

3、事后监管：对可能存在的环境事故风险制定应急预案，并建立与当地政府及社会公众的沟通机制。

五、加强境外风险防控

《规范》要求民营企业加强全面风险防控，建立健全应急处置机制，完善境外安全保障措施，做好安全事故处理。

企业走出去的过程中会面临多方面的风险，而近年来，随着境内企业国际化程度提高，境外投资方式更加多样，一些境外投资活动游离于现行管理边界之外，导致风险隐患的升级。因此《规范》再次重申了在风险防范方面的要求和指引。

其中，在加强全面风险防控方面，《规范》要求民营企业加强对东道国（地区）政治经济形势、民族宗教矛盾、社会治安、恐怖主义、负面舆情民情、灾害疫情等信息的关注，项目启动前做好全面风险评估，投资经营活动中与我国驻当地使领馆、东道国（地区）政府有关部门建立经常性沟通渠道。

在防范法律风险方面，《规范》鼓励民营企业选聘国内外专业的法律、评估、信用评级等相关机构，严格执行重大决策、交易的合规性审核，做好境外投资业务相关的监管规则跟踪分析和合规培训，加强与东道国（地区）监管部门沟通，积极配合监管工作。

总结

《民营企业境外投资经营行为规范》是规范民营企业跨境投资的一份具有里程碑意义的文件，将为民营企业境外投资经营提供指引，帮助民企在境外投资活动中认识、防范风险，促进中国企业对外投资健康有序发展。

目前，发改委也正在会同国资委等研究起草《国有企业境外投资经营行为规范》，争取尽快发布。

[1]《境外投资近期监管趋势浅析》，作者：通力律师事务所，佘铭，史成，张格，2016年12月19日。

[2]《中国继续推进企业境外投资监管》，作者：道琼斯风险合规，2017年12年20日。

[3] 《宁吉喆：非理性对外投资得到有效遏制》，来源：中国经营报，2017年12月23日。

[4] 依法合规诚信经营 切实履行社会责任 塑造中国民营企业境外投资良好形象——国家发展改革委有关负责人就《民营企业境外投资经营行为规范》答记者问，2017年12月18日。

[5] 财政部资产管理司有关负责人就印发《国有企业境外投资财务管理办法》答记者问，2017年8月2日。

[6] 《中国外管局发声支持合规内保外贷 监管威慑虚假担保》，来源：澳华财经在线，2017年8月3日。