2018年1月18日，商务部、人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局共同发布了《对外投资备案（核准）报告暂行办法》（商合发[2018]24号，以下简称《暂行办法》）。从监管主体的角度看，《暂行办法》是在总结对外投资管理实践的基础上，借鉴国际经验而形成的基础性制度，旨在形成监管合力，完善对外投资全程管理，推进对外投资健康规范可持续发展，更好地服务于“一带一路”建设和对外开放大局。[1]对境内投资主体而言，《暂行办法》从主体资格、备案和核准、信息报告、监管、事后举措等方面，对境内投资主体的对外投资行为进行了系统规范，为开展对外投资活动提供了基本遵循。本文拟从后者角度对《暂行办法》进行解读，以利于各投资主体依据新规开展对外投资。

把握对外投资备案（核准）对象

设立最终目的地企业需备案（核准）。为掌握对外投资资金真实去向，同时也有利于政府部门为对外投资企业提供精准服务和保障，《暂行办法》明确对外投资备案（核准）实行最终目的地管理原则，进行“穿透式”管理。根据《暂行办法》规定，除另有规定的以外，对外投资的市场主体、决策主体、执行主体和责任主体，按照“政府引导、企业主导、市场化运作”的原则开展对外投资，在境外设立（包括兼并、收购及其他方式）企业前，应按规定向有关主管部门提交相关信息和材料；符合法定要求的，相关主管部门为其办理备案或核准。这里所述的企业为最终目的地企业，最终目的地指境内投资主体投资最终用于项目建设或持续生产经营的所在地。这就是所谓的最终目的地管理原则。

空壳公司不备案（核准）。穿透性管理意味着对于最终目的地企业设立的路径上所进行的投资行为不予理会。具体而言，就是对于境内投资主体投资到最终目的地企业的路径上设立的所有空壳公司，管理部门均不予备案或核准。

最终目的地企业再投资不备案（核准）。同时，这种管理不是无限穿透，最终目的地企业再开展的投资活动不属于现行对外投资管理范畴，无需办理对外投资备案或核准手续。

明确对外投资备案（核准）监管主体

商务主管部门、国务院国资委、金融管理部门。根据《暂行办法》规定，商务主管部门、金融管理部门依据各自职责负责境内投资主体对外投资的备案或核准管理。国务院国资委负责履行出资人职责的中央企业对外投资的监督和管理。据此， 《暂行办法》规定的备案和核准的主管部门包括商务部、国务院国资委、人民银行、银监会、证监会、保监会等部门。商务部负有信息统一归口的责任，即商务部牵头对外投资备案（核准）报告信息统一汇总，各部门定期（于次月15个工作日内）将（每个月度）备案（核准）信息和报告信息通报商务部。商务部对信息进行归类汇总，并定期发送各部门共享共用。各部门根据汇总信息开展监测报告、分析预警、有效干预等工作。特别需要指出的是，目前我国对于境内企业开展境外投资采取多部门监管模式, 上述监管主体的监管之外, 对外投资活动同时需要受到国家发展和改革委员会(与地方发展与改革委员会)的监管。

“鼓励发展+负面清单”模式。《暂行办法》要求，相关主管部门应根据各自职责按照“鼓励发展+负面清单”的模式建立健全相应的对外投资备案（核准）办法。

外汇登记义务。《暂行办法》明确，境内投资主体履行对外投资备案（核准）手续后，应根据外汇管理部门要求办理相关外汇登记。

遵循对外投资信息报告原则

“凡备案（核准）必报告”原则。备案或者核准不是一劳永逸的监管程序，境内企业进行对外投资活动，完成备案或者核准手续只是符合监管要求的第一步，在后续的境外投资活动中，还应当按相关规定，向相应的主管部门定期报送对外投资关键环节信息，即“凡备案（核准）必报告”。《暂行办法》明确，境内投资主体报送的信息包括但不限于以下信息：根据《对外直接投资统计制度》规定应填报的月度、年度信息；对外投资并购前期事项；对外投资在建项目进展情况；对外投资存在主要问题以及遵守当地法律法规、保护资源环境、保障员工合法权益、履行社会责任、安全保护制度落实情况等。

“一事一报”原则。除定期报告之外，境内企业在对外投资活动中出现重大不利事件或突发安全事件时，应当按“一事一报”的原则，及时向相关主管部门报送，相关主管部门将情况通报商务部。

知悉对外投资重点督查对象

 六类情形重点督查。《暂行办法》进一步强化对外投资的事中事后监管，明确了重点督查对象。根据《暂行办法》第18条规定，以下六类重大情形投资属于必查的重点督查对象：中方投资额等值3亿美元（含3亿美元）以上的对外投资；敏感国别（地区）、敏感行业的对外投资；出现重大经营亏损的对外投资；出现重大安全事故及群体性事件的对外投资；存在严重违规行为的对外投资；其他情形的重大对外投资。属于以上情形的境内投资主体在对外投资活动中应加强合规经营意识，注意防范和管控因此引发的监管风险。

“双随机、一公开”抽查。《暂行办法》坚持重点督查和“双随机、一公开”抽查工作相结合的事中事后监管方式。根据《暂行办法》，在进行重点督查的同时，管理部门将开展“双随机、一公开”抽查工作，将所有对外投资备案（核准）报告信息纳入检查对象名录库，实现对外投资事中事后监管全覆盖。

明确对外投资事后惩戒措施

警示措施。《暂行办法》采用“违规联合惩戒”模式，对境内投资主体未按规定履行备案（核准）手续和信息报告义务的，商务部会同相关主管部门视情采取提醒、约谈、通报等措施，必要时将其违规信息录入全国信用信息共享平台，对企业的行政处罚通过国家企业信息公示系统记于企业名下并向社会公示。

暂停备案（核准）手续。境内投资主体未按《暂行办法》规定履行备案（核准）手续和信息报告义务，情节严重的，相关主管部门根据各自职责，暂停为其办理对外投资备案（核准）手续，同时采取相应措施。

问题线索移交。相关主管部门在开展监管工作过程中，如发现境内投资主体存在偷逃税款、骗取外汇等行为，应将有关问题线索转交税务、公安、工商、外汇管理等部门依法处理。

总结与展望

总体而言，《暂行办法》确立了“管理分级分类、信息统一归口、违规联合惩戒”的对外投资管理模式，是一部对外投资管理的纲领性文件。我们相信，《暂行办法》在备案（核准）报告信息统一汇总、事中事后监管等方面推出的一系列创新性改革举措，必将实现对外投资事前、事中、事后全流程的管理，推进对外投资健康规范可持续发展，更好地服务“一带一路”建设和对外开放大局。对于对外投资相关各方而言，应尽快掌握新规，熟悉全口径、全过程、全方位的监管大环境，努力在对外投资大潮中抢占先机，取得成功。

[1] 商务部合作司负责人解读《对外投资备案（核准）报告暂行办法》，http://hzs.mofcom.gov.cn/article/zcfb/b/201801/20180102703963.shtml.2018年2月9日。