一、国内融资租赁公司监管的发展演变
国内融资租赁公司通常包括金融租赁公司及非金融融资租赁公司两类。前一类属于金融机构，一直由中国银监会审批监管。后一类不属于金融机构，于2018年4月20日之前由商务部审核监管。2018年5月8日，商务部发布《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》(商办流通函[2018]165号)，其中明确：根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等文件要求和全国金融工作会议精神，商务部已将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给中国银行保险监督管理委员会(“银保监会”），自4月20日起，有关职责由银保监会履行。截至目前，尽管这两类融资租赁公司均统一由银保监会监管，但监管思路及适用法律仍是保持两套体系。本文要讨论的是非金融的融资租赁公司(为行文方便，本文统一称之为融资租赁公司)，金融租赁公司不在本文的讨论范围之内。
在上述机构改革之前，基于商务部的不同审核监管要求，融资租赁公司又可分为以下两大类：
1、内资试点融资租赁公司
允许设立内资的融资租赁公司肇始于商务部、国家税务总局于2004年10月22日联合发布的《关于从事融资租赁业务有关问题的通知》(商建发[2004]560号)。根据该规定，商务部对内资租赁企业开展从事融资租赁业务的试点工作。各省、直辖市、自治区的商务主管部门可以推荐1-2家企业，经商务部、国家税务总局联合确认后，纳入融资租赁试点范围。该规定对试点企业的要求比较高，例如：内资租赁企业最低注册资本金应达到1.7亿元。
2015年3月，商务部、国税总局发布第13批(39家)内资企业融资租赁试点企业。此后三年多的時间里，商务部和国税总局未再准许创设新的内资企业融资租赁试点企业。期内，依次于2016年3月公布《有关天津市等4个自由贸易试点区内资企业租赁企业从业融资租赁业务相关难题的通告》，于2017年6月公布《有关辽宁省等7个自由贸易试点区内资企业租赁企业从业融资租赁业务相关难题的通告》，逐步将内资融资租赁试点企业的审核管理权限下放至自贸区所在城市的省部级商务主管单位和同级税务局[1]。
在审核的试点企业中，商务部和国税总局共批准192家，其中1家在2013年被撤销试点资质，2家变更为外资融资租赁企业，剩余189家。截至2018年6月30日，由地区省商务主管单位和同级税务部门审核的内资企业融资租赁试点企业总共111家，其中，申请注册在天津自贸区的内资企业融资租赁试点企业占比68%。据不完全统计，2018年下半年起截至2019年下半年，至少又有64家内资租赁企业获得自贸区所在省商务主管部门和同级国税局的试点批复。[2]截至目前，内资试点融资租赁公司的数量应在370家左右。
在法律监管上，2013年10月1日，商务部发布《融资租赁企业监督管理办法》(商流通发[2013]337号，“《管理办法》”)对根据商务部有关规定从事融资租赁业务的企业进行监管(金融租赁公司不包括在内)。
2、外资融资租赁公司
2005年2月3日，商务部发布《外商投资租赁业管理办法》（商务部令2005第5号），允许外国投资者在中国境内以中外合资、中外合作以及外商独资的形式设立从事租赁业务、融资租赁业务的外商投资企业。外商投资融资租赁公司仅需满足三个主要条件：经营期限不超过30年，拥有相关专业从业人员以及外国投资者的总资产不低于美元500万。显而易见，外资融资租赁公司的设立门槛(特别是对注册资金的要求)相较于内资融资租赁公司更低，因此截至目前，国内设立了大量的外资融资租赁公司，这里也包括一些内资企业“借道”海外设立的融资租赁公司。截至2016年底，全国共有外商投资融资租赁企业5,954家[3]。
根据全国融资租赁企业管理信息系统查询，截至2020年2月21日，全国范围总计有10,857条记录，这就意味着国内融资租赁企业的数量与此相当。
2018年2月底，商务部审议通过《商务部关于废止和修改部分规章的决定》对上述《外商投资租赁业管理规定》予以废止，旨在对内外资融资租赁公司实行统一监管。该文件虽然被废止，但上文提及的商务部2013年的《管理办法》仍有效，目前相关主管部门仍可适用该《管理办法》对外资租赁公司进行监管，直至主管部门颁布出台新的管理办法。
二、银保监会新规的主要内容
2019年4月，银保监会公布了2019年规章立法工作计划，其中包括修订《管理办法》。2020年1月8日，银保监会在其官网上发布了《融资租赁公司监督管理暂行办法(征求意见稿)》(“《管理办法(征求意见稿)》”)，向社会公开征求意见。《管理办法(征求意见稿)》主要包括以下内容：
1、基本概念
本办法所称融资租赁公司，是指从事融资租赁业务的有限责任公司或者股份有限公司(不含金融租赁公司)。本办法所称融资租赁业务，是指出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的交易活动。
点评：《管理办法》所定义的融资租赁企业为“根据商务部有关规定从事融资租赁业务的企业”，这一定义将归属于中国银监会监管的金融租赁公司排除在外。《管理办法(征求意见稿)》有关融资租赁企业的定义也明确将金融租赁公司排除在外，同时明确企业的类型包括两种，即有限责任公司及股份有限公司，更为科学明确。《管理办法(征求意见稿)》有关融资租赁业务的定义与《管理办法》完全一致。
经过前述比较，我们可以看到在这两个基本定义方面，新规与现行规定保持一致，而这两个基本定义也决定了相关规定的适用范围。由此可见，新规的制定仍立足于对于《管理办法》所适用的主体的监管，并未跳出或者扩大原有的适用范围，更多是在具体的监管方式和要求上作出不同规定。
此外，《管理办法(征求意见稿)》第四条对融资租赁公司进行了角色定位，即：“鼓励地方政府加大政策扶持力度，引导融资租赁公司回归本源，在促进装备制造业发展、企业技术升级改造、设备进出口等方面发挥重要作用。”因此，新规的其他规定也贯彻了这一精神和原则，具体详见下文介绍。
2、经营范围
（一）融资租赁业务；
（二）经营租赁业务；
（三）与融资租赁和经营租赁业务相关的租赁物购买、残值处理与维修、租赁交易咨询、接受租赁保证金；
（四）转让与受让融资租赁资产；
（五）固定收益类证券投资业务。
点评：《管理办法》第九条规定的融资租赁企业业务范围包括：“融资租赁企业应当以融资租赁等租赁业务为主营业务，开展与融资租赁和租赁业务相关的租赁财产购买、租赁财产残值处理与维修、租赁交易咨询和担保、向第三方机构转让应收账款、接受租赁保证金及经审批部门批准的其他业务。”
通过比较，我们发现新规有关融资租赁公司经营范围的规定有“增”亦有“减”。“增加”的两项内容是：转让和受让融资租赁资产及固定收益类证券投资业务。其实这两项业务现有一些融资租赁公司已经在开展，本次新规又进一步明确对企业是好事。“减少”的两项内容是：担保及向第三方机构转让应收账款。
担保公司目前也已纳入中国银保监会监管，本次新规将担保从融资租赁公司的业务范围删除，笔者认为目的有二：一是要求融资租赁公司回归租赁业务主业，二是担保已有专门监管，若融资租赁公司拟开展此类业务，需要按照相关监管规定进行展业核准。
向第三方机构转让营收账款，这一条与最近业界热议的融资租赁公司是否可以继续开展保理业务的话题相关。去年年底网传的新规征求意见稿版本，曾规定“经营较好、风控能力强、监管评价满足一定标准”的公司，“经金融监管部门批准”才能开展“与融资租赁业务有关的保理业务”。而本次新规针对融资租赁公司是否可以开展保理业务未做任何规定。笔者认为这也是银保监会要求融资租赁公司回归业务本源的体现。同时，根据2018年5月8日商务部发布的《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》(商办流通函[2018]165号)，商务部已将制定商业保理公司业务经营和监管规则职责划给银保监会。自2018年4月20日起，银保监会成为商业保理公司的监管部门。2019年10月18日，银保监会发布《关于加强商业保理企业监督管理的通知》，对于商业保理公司的业务运营及监管规则提出基本要求，明确银保监会会出台具体的商业保理企业市场准入管理办法，同时也强调商业保理企业应主要经营商业保理业务。因此，未来融资租赁公司经审批是否可以同时从事保理业务，同时从事两类或多类业务是否会与银保监会倡导的“回归本源、突出主业”的基本原则相冲突，这些问题的回答取决于银保监会未来有关商业保理企业准入规定的具体内容，对此我们需要继续关注。
3、租赁物范围
《管理办法(征求意见稿)》第七条规定：适用于融资租赁交易的租赁物为固定资产，另有规定的除外。融资租赁公司开展融资租赁业务应当以权属清晰、真实存在且能够产生收益的租赁物为载体。融资租赁公司不得接受已设置抵押、权属存在争议、已被司法机关查封、扣押的财产或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物。
点评：《管理办法》第十条规定：“融资租赁企业开展融资租赁业务应当以权属清晰、真实存在且能够产生收益权的租赁物为载体”，这一规定与新规有一定重合，但未规定租赁物需为固定资产，而《外商投资租赁业管理办法》(已废止)第六条明确租赁财产包括：“(一)生产设备、通信设备、医疗设备、科研设备、检验检测设备、工程机械设备、办公设备等各类动产；(二)飞机、汽车、船舶等各类交通工具；(三)本条(一)、(二)项所述动产和交通工具附带的软件、技术等无形资产，但附带的无形资产价值不得超过租赁财产价值的二分之一。”根据该规定，外资融资租赁公司亦可将符合条件的无形资产纳入租赁物范畴，但随着相关规定的废止，外资融资租赁公司是否可以继续从事此类租赁物的业务(包括开展新业务以及继续原有业务)，还需监管部门明确。
针对租赁物范围，新规首次明确租赁物需为固定资产，这一点与银保监会对金融租赁公司的要求一致，但同时保留了但书规定“另有规定的除外”，所以这为业界留下了一定的“遐想空间”，即：未来是否可以将其他类型的资产(例如：生物资产、文化资产、无形资产等)纳入融资租赁的租赁物范畴，从而推动更多产业的发展。
4、禁止行为及融资渠道
《管理办法(征求意见稿)》第八条规定：融资租赁公司不得有下列业务或活动：
（一）集资、吸收或变相吸收存款；
（二）发放或受托发放贷款；
（三）与其他融资租赁公司拆借或变相拆借资金；
（四）通过网络借贷信息中介机构、私募投资基金等渠道融资或转让资产；
（五）法律法规和地方金融监管部门禁止开展的其他业务或活动。
点评：与《管理办法》比较，上述第(四)项为新增的规定，即未来融资租赁公司禁止通过P2P、PE等渠道进行融资。《管理办法(征求意见稿)》第六条规定：“融资租赁公司的融资行为必须符合相关法律法规规定。”这意味着未来融资租赁公司仅能以来传统的融资渠道融资，包括银行贷款、股东贷款、发债等，从而使其融资渠道进一步得到规范，这对一些在融资渠道方面不规范经营的融资租赁企业会产生较大的影响。
5、监管指标
《管理办法(征求意见稿)》第三章对融资租赁公司的“监管指标”做了专章规定，这些监管指标相较于《管理办法》更为精细化，也更为实质，具体包括：
(1)【租赁资产比重】：融资租赁公司融资租赁和其他租赁资产比重不得低于总资产的60%。
点评：这一指标体现了银保监会“回归本源、突出主业”的要求。
(2)【杠杆倍数】：融资租赁公司的风险资产总额不得超过净资产的8倍。风险资产总额按企业总资产减去现金、银行存款和国债后的剩余资产确定。
点评：《管理办法》第二十二条规定：“融资租赁企业的风险资产不得超过净资产总额的10倍。”新规降低相关杠杆倍数。
(3)【固定收益类证券投资】：融资租赁公司开展的固定收益类证券投资业务，不得超过净资产的20%。
(4)【集中度管理】(银保监会保留对下述指标进行调整的权力)
--单一客户融资集中度：融资租赁公司对单一承租人的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的30%。
--单一集团客户融资集中度：融资租赁公司对单一集团的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的50%。
--单一客户关联度：融资租赁公司对一个关联方的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的30%。
--全部关联度：融资租赁公司对全部关联方的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的50%。
--单一股东关联度：对单一股东及其全部关联方的融资余额不得超过该股东在融资租赁公司的出资额，且应同时满足本办法对单一客户关联度的规定。
点评：集中度管理的指标实际上是管控融资租赁公司系统风险的一把“利器”。实践中，客户群以集团公司或关联方为主的融资租赁公司不在少数，新规一旦实施，对于这类融资租赁公司会产生较大的影响。该类公司需要从集团内部走向社会，获取更多非集团、非关联方客户的融资租赁业务，这可能也会引发新一波融资租赁公司联合合作、兼并收购的浪潮。
6、监管部门及监管方式
(1) 监管部门
银保监会：负责制定融资租赁公司的业务经营和监督管理规则。
省级人民政府：负责制定促进本地区融资租赁行业发展的政策措施，对融资租赁公司实施监督管理，处置融资租赁公司风险。
省级地方金融监管部门：具体负责对本地区融资租赁公司的监督管理。
(2) 监管方式
《管理办法(征求意见稿)》规定了对融资租赁公司全方位的监管，体现了银保监会对融资租赁公司从严监管的态度，具体包括：
--【分类监管】：地方金融监管部门应当根据融资租赁公司的经营规模、风险状况、内控管理等情况，对融资租赁公司实施分类监管。
点评：分类监管的具体细则有待银保监会后续发布。
--【非现场监管】：地方金融监管部门应当建立非现场监管制度，利用信息系统对融资租赁公司按期分析监测，重点关注相关指标偏高、潜在经营风险较大的公司。省级地方金融监管部门应当于每年6月30日前向银保监会报送上一年度本地区融资租赁公司发展情况以及监管情况。
--【现场检查】：地方金融监管部门应当建立现场检查制度，对融资租赁公司的检查包括但不限于下列措施：
（一）进入融资租赁公司以及有关场所进行现场检查；
（二）询问相关人员，要求其对有关检查事项作出说明；
（三）查阅、复制有关文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料先行登记保存；
（四）检查相关信息系统。
--【监管谈话】：地方金融监管部门根据履行职责需要，可以与融资租赁公司的董事、监事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求其就融资租赁公司业务活动和风险管理的重大事项作出说明。
--【应急预警】：地方金融监管部门应当建立融资租赁公司重大风险事件预警、防范和处置机制，制定融资租赁公司重大风险事件应急预案。融资租赁公司发生重大风险事件的，应当立即采取应急措施，并及时向地方金融监管部门报告，地方金融监管部门应当及时处置。
--【违法经营信息公示】：地方金融监管部门应当建立融资租赁公司及其主要股东、董事、监事、高级管理人员违法经营融资租赁业务行为信息库，如实记录相关违法行为信息；给予行政处罚的，应当依法向社会公示。
点评：《管理办法(征求意见稿)》对“主要股东”未做规定，后续需要监管机构明确。
--【信息报送】：融资租赁公司应定期向地方金融监管部门和同级人民银行分支机构报送报表资料。
--【重大事项报告】：融资租赁公司应当建立重大事项报告制度，下列事项发生后5个工作日内向地方金融监管部门报告：重大关联交易，重大待决诉讼、仲裁及地方金融监管部门规定需要报送的其他重大事项。
点评：《管理办法(征求意见稿)》对“重大管理交易”做了定义，即：“重大关联交易是指融资租赁公司与一个关联方之间单笔交易金额占融资租赁公司净资产5%以上，或者融资租赁公司与一个关联方发生交易后融资租赁公司与该关联方的交易余额占融资租赁公司净资产10%以上的交易。”对于“重大待决诉讼、仲裁”，则未做规定，后续需要监管机构明确。
7、存量融资租赁公司的分类处置
上文提到的2019年10月18日银保监会发布的《关于加强商业保理企业监督管理的通知》规定了对存量商业保理公司的“分类处置”原则，即：按照经营风险、违法违规情形，将商业保理公司划分为正常经营、非正常经营和违法违规经营等三类。本次《管理办法(征求意见稿)》沿袭了这一思路。
(1) 正常经营：正常经营类是指依法合规经营的融资租赁公司。地方金融监管部门要对正常经营类融资租赁公司按其注册地审核营业执照、公司章程、股东名单、高级管理人员名单和简历、经审计的近两年的资产负债表、利润表、现金流量表及规定的其他资料。
处置结果：对于接受并配合监管、在注册地有经营场所且如实完整填报信息的企业，省级地方金融监管部门要在报银保监会审核后及时纳入监管名单。
(2) 非正常经营：主要是指“失联”和“空壳”等经营异常的融资租赁公司。
“失联”是指满足以下条件之一的融资租赁公司：无法取得联系；在企业登记住所实地排查无法找到；虽然可以联系到企业工作人员，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人；连续3个月未按监管要求报送月报。
“空壳”是指满足以下条件之一的融资租赁公司：未依法通过国家企业信用信息公示系统报送并公示上一年度年度报告；近6个月监管月报显示无经营；近6个月无纳税记录或“零申报”；近6个月无社保缴纳记录。
处置结果：地方金融监管部门要督促非正常经营类和违法违规经营类企业整改。非正常经营类企业整改验收合格的，可纳入监管名单；拒绝整改或整改验收不合格的，纳入违法失信名单，劝导其申请变更企业名称和业务范围、自愿注销或协调市场监管部门依法吊销其营业执照。
(3) 违法违规经营：是指经营行为违反法律法规和本办法规定的融资租赁公司。
处置结果：违法违规情节较轻且整改验收合格的，可纳入监管名单；整改验收不合格或违法违规情节严重的，地方金融监管部门要依法处罚或取缔，涉嫌违法犯罪的及时移送公安机关依法查处。
8、新增融资租赁公司及存量公司变更的会商机制
省级地方金融监管部门要与市场监管部门建立会商机制，严格控制融资租赁公司登记注册。融资租赁公司变更公司名称、组织形式、公司住所或营业场所、注册资本、调整股权结构等，应事先与省级地方金融监管部门充分沟通，达成一致意见。
点评：新规加强了对融资租赁公司的市场准入(包括新增融资租赁公司以及存量公司变更)的监管力度，未来新设融资租赁公司或通过收购融资租赁公司进入这个行业的难度会进一步加大。
9、过渡期安排
本办法施行前已经设立的融资租赁公司，应当在省级地方金融监管部门规定的过渡期内达到本办法各项规定的要求。过渡期不晚于2021年12月31日。
点评：目前新规已完成意见征求，若在2020年年内落地实施的话，这个过渡期仅有一年多的时间，对于企业来说这个期限非常紧张。
10、生效实施
本办法自X年X月X日起施行。本办法施行前有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
点评：新规实施后，相信现有的《管理办法》以及商务部体系内的其他规定将相应被废止，法律上融资租赁公司将正式进入由银保监会监管的全新时代。
三、结语
根据公开信息，自去年下半年至今，包括天津、深圳、上海在内的多地金融监管部门，均开始对辖区内融资租赁公司的情况进行摸排。据悉，天津市地方金融监管局于2019年5月至9月组织各区金融工作部门对全市融资租赁公司开展了风险专项排查工作。经汇总统计，发现有217家融资租赁公司无法取得联系，公司处于“失联”状态，并称该情形的融资租赁公司长期脱离监管，无法掌握其实际经营情况，存在较大风险隐患。上海市地方金融监管局也曾先后两次发布当地经营异常的融资租赁公司名单，累计涉及公司多达554家。深圳地区于2019年12月中旬开展了融资租赁公司的风险排查工作。公示的830家疑似“失联”融资租赁公司，均是在排查中发现。[4]基于现有融资租赁公司“鱼龙混杂”的现实情况，新规所提出的分类处置原则有其合理性和必要性。对于企业而言，特别是希望继续从事融资租赁业务的企业，建议早做准备，要确保企业不会被纳入“失联”或“空壳公司”，备制好相关材料文件，与当地金融监管部门保持顺畅沟通，使企业得到妥善处置。
同时，相信新规的出台也会加速整个融资租赁行业“洗牌”，存在违规经营或者非主业经营的融资租赁公司会被淘汰或清理，而专注于融资租业务发展、具有良好内容及风控机制的专业、大型融资租赁公司会获得更多的发展机会和更大的市场份额。
[1] 《近一年多时间里至少有64家内资融资租赁公司新获批复》(https://news.ltpp.com.cn/p/94422.html)
[2] 同上。
[3] 《中国融资租赁行业2018年度报告》，中国融资租赁三十人论坛著
[4] 洗牌在即 融资租赁行业加速出清，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659381230658315484&wfr=spider&for=pc
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