2020年2月27日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），征求社会各界意见。此次征求意见稿对于外国人申请中国永久居留资格相关的申请条件、审批和管理、服务和待遇以及法律责任进行了规定，征求意见截至2020年3月27日。
一、我国外国人永久居留制度的历史渊源
我国对于外国人永久居留制度的法律依据最早可以追朔到1985年出台的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，其中第十四条规定，依照中国法律在中国投资或者同中国的企业、事业单位进行经济、科学技术、文化合作以及其他需要在中国长期居留的外国人，经中国政府主管机关批准，可以获得长期居留或者永久居留资格，但此时仍未建立起完整的外国人永久居留申请制度。
2004年8月15日，《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称“《管理办法》”）正式发布，确定了外国人申请在中国永久居留的申请条件、所需材料以及批准流程等，标志着我国外国人永久居留制度的正式建立，外国人永久居留的相关申请制度也通过管理办法得到了初步明确。
2016年，为了顺应我国加快对外开放的步伐以及回应社会需求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（以下简称“《管理意见》”），对我国的永久居留制度进行了全面改革和完善，相比2004年的《管理办法》，《管理意见》在一定程度上降低永久居留的申请门槛，并制定措施推动待遇落实以保障永久居留外国人安居乐业，从而加快我国吸引人才的步伐，促进我国经济发展。
此次，我国在《管理办法》以及《管理意见》的基础上，总结了我国实施外国人永久居留制度16年来的经验与问题，形成了本次《征求意见稿》。
二、《征求意见稿》中对永久居留申请条件的规定
本次《征求意见稿》第二章详细规定了永久居留的申请条件，即符合以下七类条件之一的外国人可以申请在中国永久居留：
在对具体申请条件进行分析后可以看出在本次《征求意见稿》中，对于申请永久居留所设置的条件呈现如下几个特点：
1. 对先前实践经验进行总结推广。《征求意见稿》第十二条中规定：在经济、科技、 教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留资格。该标准已于2019年通过中国公安部与上海市人民政府签署的《公安部上海市人民政府建立健全移民与出入境管理服务机制推进实现上海高水平开放合作备忘录》的形式，在上海先行试点。其他条件，例如外商投资类的申请条件以及任职工作类的申请条件，均在不同程度上由各省市通过出台地方政策进行了前期试点。在本次《征求意见稿》中，司法部将前期试点经验进行了总结并形成可推广复制的申请条件。
2. 申请条件更加符合市场实际情况。2004年《管理办法》对于在华工作的外国人申请在华居留需要满足的任职条件以外国人在华工作担任的职级以及职称作为衡量标准。在实际操作中，申请人必须担任副总经理、副厂长以上职务，或者具有副高级以上职称这样的条件，为外国人通过在华就业从而申请在华居留设置了较高的门槛。《征求意见稿》第十五条对于在华工作的外国人申请在永久居留需要满足的任职条件中，将工作时间、实际居留时间以及工作收入作为主要衡量标准。本次调整显示出我国在对于“中国绿卡”持有人的选择标准上，进一步向国际通行做法靠拢，申请条件更加符合市场实际情况并在一定程度上予以放宽。
3. 申请条件的设置更具有灵活性。《征求意见稿》第十四条规定，国家移民管理部门应当与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等国务院有关部门建立会商机制，就取得国际公认杰出成就的外国人和因国家经济社会发展需要引进的外国人规定的具体标准等进行会商。以通过引入其他主管部门对于申请条件的具体标准进行联合认定，可以使得申请条件更加严格但同时具有灵活性，使得通过申请标准得以在中国长期居留的外国人更能符合目前国家的实际利益需要，从而为我国作出更大贡献。
三、《征求意见稿》中规定获得永久居留资格的外国人所获得的待遇
《征求意见稿》对于外国人获得永久居留资格后所获服务和待遇进行了明确规定，其中包括：
除上述在《征求意见稿》中明确的服务与待遇，根据《征求意见稿》第二十四条，对于符合申请条件的外国人，由国家移民管理部门批准永久居留资格，并签发外国人永久居留身份证。根据中共中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25部门与2012年印发的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，持有外国人永久居留证（现变更为外国人永久居留身份证）的外籍人士，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。
四、《征求意见稿》中的其他亮点
1. 通过建立外国人永久居留政策定期评估调整机制，增强我国永久居留制度的灵活性。
《征求意见稿》第七条规定，国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度。上文提及到，此次司法部在《征求意见稿》中增加各主管部门间的会商机制，使得在永久居留制度申请条件方面能做到符合国家的实际利益需要并保持了灵活性；《征求意见稿》通过建立定期评估调整机制，使得我国的外国人永久居留政策在机制上也始终保持灵活性，有利于我国在瞬息万变的国内外局势中，根据我国的实际就业形势，所需要的人才类型等条件，因地制宜，对外国人永久居留政策进行灵活调整。
2. 通过适时制定积分评估政策，着力建立健全我国永久居留制度的长效管理机制。
在如今新型冠状病毒肺炎仍未得到完全控制的背景下，《征求意见稿》的发布不免引起了一些议论，其中就包括永久居留政策所引进的外国人其资质及其对于我国的贡献程度是否达标，而《意见征求稿》第八条便是对于这一问题的有力保障，根据第八条规定，国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度，通过长期、分阶段的评估，可以有效地对于申请人作出公正、具体地评价，从而吸引当前国家最需要的技术人才在我国永久居留。
五、征求意见稿中仍需完善之处
尽管此次《征求意见稿》对外国人申请我国永久居留资格设定了较高的门槛，并且制定了配套的政策评估机制以及管理机制，但我们认为，仍有部分条文需待进一步完善。
首先，部分条款的规定过于模糊或较不完善，在未来的执行操作层面可能存在潜在的法律漏洞风险，如申请条件部分的“突出贡献”、“国际知名高校”、“重点发展行业” 等标准，均没有明确标准可以参考或量化。此外，《征求意见稿》第十六条第一款规定“在中国境内投资折合人民币一千万以上”为申请投资类永久定居的条件之一，但其中并没有对于投资领域、投资期限以及投资方式进行细化规定，如外国人仅为了取得我国永久居留资格而进行短期投资或将资金投入我国资金并不紧缺的领域，则对于我国经济的作用将是极其有限的，也在一定程度上违背了我国设立外国人永久居住制度的初衷。
其次，《征求意见稿》的部分申请标准涉及到各地的地方标准，在法规未来的操作执行中可能存在各地方之间操作标准不同的情况。例如《征求意见稿》第十五条关于工作类永久居留资格的申请条件中设定的收入标准均是所在地区城镇在岗职工平均工资。根据我国的实际情况，不同地区之间，如北上广深与偏远地区之间，城镇在岗职工平均工资标准相差巨大，而外国人在华的永久居留权则为全国性的权利，并无待遇地区划分。如此，难免会发生外国人首先选择收入标准较低的偏远地区工作，以顺利取得永久居留资格，而后再转至经济发达的区域享受相关待遇及服务。因此我们认为《征求意见稿》中的申请标准应采用全国统一的标准，而不是适用各地的差异化标准。
总而言之，此次《征求意见稿》标志着我国在持续扩大对外开放上又迈出了坚实的一步，对现有的外国人永久居留制度进行了再升级。但从法规条文的严谨性和可操作性上，我们认为《征求意见稿》仍具有进一步完善的空间，期待在未来正式出台的法规中看到司法部对于相关问题作出回应。
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